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地方政府发债：迟早的事？ |
| www.cnfol.com 2006年07月18日 09:50 中华工商时报 贾林男 |
财权上收地方不堪重负专家建言调整融资机制
“上有政策，下有对策。”在本轮宏观调控的过程中，地方政府的“诸侯经济”一直是困扰中国经济全局的一个顽疾。
对此，在16日清华大学举办的第二季度中国宏观经济研讨会上，国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁认为根治之策是加快中央和地方政、经体制的改革。他开出的药方是：批准地方政府融资行为，允许地方政府发债。
无独有偶。上月，社科院金融所研究员刘煜辉也撰文指出，借鉴发达国家“市政债券”、“产业投资基金”等地方政府的融资经验，通过推进金融体制改革，建立规范化的地方政府融资渠道，是解决包括房地产在内的中国经济难题的关键。
难言之隐长期以来，地方政府一直被认为是造成经济过热的“罪魁祸首”，其实它们也有自己的难言之隐。
“现行体制下地方政府财权、事权不对等，这是个关键。”刘煜辉对记者表示。
在中国，一个省级政府几乎管理着一个世界上中等规模国家的广阔领域，地方政府需要庞大的财政支持。目前，地方政府不仅担负着地方社会的管理、兴办地方社会事业、保障地方社会福利和社会经济发展等职能，同时，它还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能。
但是在分税制改革之后，中央政府的做法是财权上收，事权下移。地方政府“不堪重负”。
一方面，中央政府把财权高度集中，在税收分享上降低了地方政府所能取得的比重；这一点在划分税收上表现得非常突出，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。
刘煜辉介绍，营业税本来是一个税源相当大的税种，但是在分税制改革后，商业改征增值税，不再征营业税，这就削去了地方的一大块收入。此外，铁道、银行、保险公司的营业税又归中央财政。“这样，地方从营业税中就拿不到多少收入了。”
另一方面，中央现在把更多的事权层层下放给地方，甚至经常让地方以地方税权为代价来完成中央的某些政策。如中央制定的支持下岗工人再就业的优惠政策、廉租房、经济适用房等优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策等，都主要涉及营业税、个人所得税、企业所得税等地方财力。
“这就造成地方财政支出比重过大，财政自给率下降。”刘煜辉以经济发达、税源最为充沛的浙江省为例，在1993年，浙江的财政自给率是133．27％，1994年以后这一比率大幅下降到60％左右，而其他中西部地区的财政困难可想而知。
迫不得已当地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，地方政府就只有两个选择：一个是寻求中央的转移支付，“跑‘部’‘钱’进”；另一个则是谋求向预算外发展。
刘煜辉介绍，地方政府财政预算外收入一般是由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分组成。近年来，随着中央对政府收费的管理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低。“相比之下，土地出让收入则变得越来越重要，甚至发展到举足轻重的地位。”
一些地方官员发现，把生地变熟地，把土地的功能改变了，既能来钱，又有形象效应，特别是在短期内能迅速提高政绩。真可谓一举多得的好事。为什么不做？正是从花钱和短期利益出发，地方政府乐此不疲。现在，有不少地方政府的土地出让金收入已经占预算外收入的60％以上。这也是为什么许多地方政府都在打土地的主意，并变出花样抬高地价的主要原因。 |
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